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Dans la pratique, les sanctions administratives sont préférées aux sanctions pénales même si ces dernières ont fait l'objet de réformes récentes visant leur renforcement. Un examen plus approfondi des sanctions administratives et pénales montre que les autorités administratives et les juges ont toute une panoplie d'instruments à leur service pour sanctionner les atteintes au droit de l'environnement. Cependant, les autorités chargées de la surveillance et du contrôle de la mise en uvre de ce droit souffrent d'un manque de moyens, de spécialisation dans certains cas et de coordination entre les nombreuses polices compétentes qui nuisent à leur efficacité. De plus, le nombre de condamnations prononcées par les tribunaux en matière d'environnement demeure très faible. En faveur du système français, soulignons toutefois que les textes et la jurisprudence garantissent de manière satisfaisante l'accès à la justice en matière d'environnement.

2.1. La répression des infractions en matière d'environnement: un régime compliqué et peu efficace.  En droit français, il n'existe pas un régime général de sanctions applicables aux infractions aux dispositions réglementaires en matière d'environnement. La seule incrimination spécifique en matière d'atteinte à l'environnement est celle de terrorisme ècologique introduite par la réforme du Code pénal de 1994 (1), un cas pour le moins hypothétique.

Les sanctions à la fois administratives et pénales sont déterminées pour chaque type de réglementation environnementale. Ainsi, la réglementation sur l'eau comporte des dispositions particulières consacrées à chacun de ces types de sanctions. Les articles L 216-1 et 2 du Code de l'environnement ètablissent les sanctions administratives en cas d'inobservation de certaines dispositions réglementant les eaux et milieux aquatiques, tandis que des sanctions pénales sont prévues aux articles L 216-3 à 14. Dans ce dernier cas, les infractions sont décrites explicitement, article par article. Le même constat peut être fait pour chacun des domaines particuliers du droit de l'environnement: air et atmosphère, protection de la faune et de la flore et des espaces naturels, chasse, pêche, installations classées, produits chimiques et biocides, organismes génétiquement modifiés, déchets, nuisances acoustiques et visuelles, protection du cadre de vie.

Même si toutes ces réglementations sont rassemblées pour la plupart dans le nouveau Code de l'environnement (2), les sanctions sont toujours spécifiquement prévues pour chacun des domaines concernés. De plus, certaines sanctions sont ètablies au titre d'autres réglementations, notamment le Code rural ou le Code des douanes (3).

De même, le droit de l'environnement comporte différentes polices, en fonction des activités et des milieux en cause. Cette multiplicité tant des sanctions que des polices nuit à une mise en uvre efficace de celles-ci.

2.2. La prépondérance des sanctions administratives.  La principale différence entre sanctions administratives et sanctions pénales réside dans la nature de l'autorité publique investie du pouvoir de sanctionner. Les sanctions administratives sont prononcées par une autorité administrative alors que l'auteur de la sanction pénale est la juridiction répressive. En outre, la sanction administrative est exclusive de toute privation de liberté (4). Enfin, les sanctions pénales ont vocation à protéger des valeurs fondamentales et expriment la désapprobation de la société alors que les sanctions administratives visent avant tout à réprimer les infractions et assurer le respect de la réglementation.

Le cumul des sanctions pénales et des sanctions administratives est admis, sous réserve du principe de proportionnalité. Le montant global des sanctions prononcées ne doit donc pas excéder le montant le plus èlevé de l'une des sanctions encourues (5). Par ailleurs, une infraction peut donner lieu à différentes incriminations au titre de plusieurs réglementations. Par exemple, l'exploitant d'une installation classée pourra être condamné pour non-respect de la législation sur les installations classées mais également au titre des dispositions sur la pollution de l'eau ou de l'air.

En matière d'environnement, les sanctions administratives sont généralement prononcées par le Préfet ou le Ministre, et dans certains domaines, par des autorités administratives indépendantes. Les sanctions administratives présentent plusieurs avantages, ce qui explique qu'elles aient pris de plus en plus d'importance alors que les textes se multiplient en matière d'environnement.

En premier lieu, s'agissant d'un domaine du droit à caractère très technique, il est plus aisé pour l'administration qui est souvent à l'origine de ces règles techniques de contrôler leur application et de les sanctionner en cas de manquement (6). En corollaire à cette remarque, nous ajouterons que ce droit excessivement technique est "difficilement appréhendé par les magistrats" (7).

En second lieu, la variété des sanctions administratives prévues par les textes permet une grande souplesse d'application et d'adapter la sanction à l'effet recherché et au type d'infraction en cause. Les sanctions administratives applicables en matière d'environnement sont très diverses, privatives ou restrictives de droit, pécuniaires, définitives ou temporaires, principales, accessoires ou complémentaires (8), et les textes prévoient en général pour une infraction donnée différentes sanctions possibles.

Finalement, la sanction administrative peut être prise plus rapidement, n'étant pas retardée par les lourdeurs de la procédure répressive.

Si les textes prévoient en général des sanctions à la fois administratives et pénales, ces dernières sont beaucoup plus rarement utilisées. Le nombre d'affaires traitées et de condamnations reste très faible. Le contentieux comprend majoritairement des affaires de moindre gravité et ne représente qu'une partie infime des procédures traitées par les tribunaux. Les peines privatives de liberté sont très rares (9). Cependant, différentes mesures récentes ont permis de renforcer l'impact potentiel des sanctions pénales.

2.3. Les tendances actuelles.  Une des principales innovations en matière de sanctions pénales est l'introduction de la responsabilité pénale des personnes morales résultant du nouveau code pénal entré en vigueur le 1er mars 1994. L'article 121-2 pose le principe de la responsabilité de la personne morale, à l'exclusion de l'État, pour les infractions commises, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. Il précise que cette responsabilité "n'exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits".

Avec l'adoption de la Loi n. 2004-204 du 10 mars 2004, dite Loi Perben II, les personnes morales peuvent être poursuivies sur le fondement de toutes les infractions pénales, sans qu'un texte spécial prévoit expressément cette possibilité, contrairement aux dispositions de l'article 121-2 qui prévoyait que la responsabilité des personnes morales ne pouvait être mise en uvre que pour certaines infractions pour lesquelles cette responsabilité était prévue par les textes. Les nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 31 décembre 2005 et ne s'appliquent donc qùaux infractions commises après cette date. Une circulaire du 13 février 2006 (10) précise les règles d'application de ces nouvelles dispositions et rappelle en particulier que, concernant les infractions pour lesquelles la responsabilité pénale des personnes morales est nouvellement encourue, seule pourra être prononcée une peine d'amende ègale au maximum à cinq fois le montant de celle encourue par les personnes physiques. En cas d'infraction intentionnelle, la personne physique, auteur ou complice des faits, et la personne morale, dès que les faits ont été commis pour son compte, devront être poursuivies. Dans le cas contraire, des poursuites devront être engagées contre la seule personne morale, sauf faute personnelle de la personne physique suffisamment ètablie.

Le manque de tribunaux professionnels a souvent été èvoqué comme une des raisons principales du manque d'efficacité de la répression pénale. La Loi du 3 mai 2001, dite "Loi Le Bris", et son décret d'application du 11 février 2002 (11) ont créé des tribunaux du littoral maritime spécialisés en matière de pollution des eaux maritimes par rejets de navires (12).

De plus, la Loi Perben II alourdit les peines pour les pollutions volontaires jusqùà 10 ans d'emprisonnement et 1000000 d'amende pour les personnes physiques avec la possibilité de remplacer la peine par une peine èquivalente aux deux tiers de la valeur de la cargaison transportée ou du fret. Elle prévoit également la possibilité de confisquer le navire et les biens dans les eaux territoriales.

Depuis le vote de la loi du 3 mai 2001, et jusqùau 31 décembre 2006, 78 jugements ont été prononcés en première instance par les juridictions françaises à l'encontre de capitaines de navires pris en flagrant délit de rejet illicite, donnant lieu à 11,776 millions d'euros de cautionnements et à 12,769 millions d'euros d'amendes. Les peines prononcées vont de 40 000 ¬ à 800 000 ¬ et peuvent être d'un an de prison avec sursis (13).

Le renforcement des mesures répressives en matière de pollution des eaux maritimes par rejets a fait suite à une prise de conscience de l'opinion publique suite aux fameux accidents de l'Erika et du Prestige. La création de juridictions spécialisées a été considérée comme un succès en la matière et pourrait être ètendu à d'autres domaines de l'environnement (14).

Il convient également de souligner ici un souci d'amélioration des contrôles. Le Ministère chargé de l'environnement a récemment mis en place des programmes de modernisation des inspections des installations classées. Ces progrès restent toutefois limités à certains secteurs spécifiques (15).

Cependant, face à ce renforcement, d'autres voix viennent dénoncer la surenchére pénale en matière d'environnement (16). Tout récemment, le gouvernement français vient de mettre en place une Commission sur la modernisation du droit des affaires (17) en vue de mener une réflexion sur la dépénalisation du droit des sociétés. Toutes les branches de ce droit sont concernées, y compris le droit de l'environnement.

Comme nous l'avons expliqué précédemment, deux types de sanctions peuvent être distinguées dans le droit français, les sanctions administratives, et les sanctions pénales. Tandis que le système administratif répond à des mécanismes relativement spécifiques au domaine de l'environnement, le système pénal environnemental reprend principalement les sanctions pénales du système général.

3.1. Sanctions administratives.  Les ètapes de la procédure administrative peuvent être définies comme suit:

1. Procédure précontentieuse

Sanction administrative

En cas de contestation de cette décision, procédure contentieuse.

2. Procédure contentieuse

Première instance: Tribunal Administratif

Seconde instance: Cour Administrative d'Appel

Cassation: Conseil d'Etat

Les sanctions applicables à chaque type de violation sont ènoncées par la loi, c'est-à-dire la plupart du temps par le Code de l'Environnement. Le Code désigne l'autorité administrative compétente pour appliquer ces sanctions, ainsi que la procédure à appliquer par celle-ci. Cependant, il reste une marge d'appréciation notable à l'autorité en question, qui est dans la plupart des cas le Préfet. Celui-ci a le pouvoir discrétionnaire du choix de la mesure à appliquer en tant que représentant de l'Etat français. La marge de manuvre du Préfet va donc varier selon le degré de précision de la loi applicable.

a) La mise en demeure.  Les sanctions administratives comptent un certain nombre de particularités les distinguant d'autres types de sanctions. Elles doivent notamment être précédées par une mise en demeure. La mise en demeure peut être définie comme une notification formelle adressée par l'autorité compétente à une personne agissant en violation de la réglementation lui rappelant la loi et lui enjoignant de modifier ou de mettre fin à son comportement dans un laps de temps déterminé (généralement trois mois). Elle contient les considérations de fait et de droit fondant la décision. Si cette mise en demeure n'est pas suivie de résultat, l'autorité administrative compétente pourra imposer une sanction au contrevenant (18). Elle doit être motivée, et peut être renouvelée. C'est un instrument extrêmement souvent utilisé dans le droit français de l'environnement.

b) Les peines principales.  Les sanctions succédant à la mise en demeure peuvent être de différents types. Les peines principales prendront la forme de mesures privatives ou restrictives de droit ou de sanctions patrimoniales.

b1) Les sanctions privatives et restrictives de droit.  Parmi ces mesures peuvent être inclus les travaux d'office, la suspension de l'activité, voire la fermeture de l'établissement, ainsi que l'annulation d'autorisation ou de licence.

Le préfet peut prescrire l'exécution d'office par l'administration de travaux nécessaires à l'alignement avec des prescriptions légales. Ainsi dispose notamment l'article L514-1, 2° du Code de l'environnement en matière d'inobservation des prescriptions imposées à l'exploitant d'une installation classée. Ces travaux se feront alors aux frais de l'exploitant. Cette sanction est peu mise en uvre car l'administration peine à se faire avancer ou rembourser les frais nécessaires à la réalisation des travaux d'office, et il est difficile de trouver des entrepreneurs enclins à effectuer ce genre de travaux dont le paiement est incertain. On aura plus souvent recours à la consignation (19). Cette mesure trouve toutefois à s'appliquer dans le cadre de la réhabilitation des sites et sols pollués.

L'annulation ou la suspension d'autorisation ou de licence s'applique également aux exploitants d'installations classées, aux titulaires de permis d'exploitation de ressources par exemple, auxquels la jouissance de droits particuliers est retirée afin de faire stopper l'infraction. C'est notamment le cas pour la législation CITES, qui prévoit la suspension ou la révocation du permis d'exportation ou d'importation, ainsi que le certificat de réexportation en cas de non-respect des dispositions du règlement 338/97/CE.

La suspension du fonctionnement de l'installation peut être appliquée en cas de mauvaise exploitation de l'installation. Elle consiste en une interdiction de fonctionnement de l'installation. La sanction prend fin lorsque les conditions imposées sont exécutées. Le loi précise également que, pendant la durée de suspension, l'exploitant est tenu d'assurer à son personnel le paiement des salaires, indemnités et rémunérations de toute nature auxquels il avait droit jusqùalors. Le préfet peut prononcer cette sanction même si la situation financière d'une entreprise est mauvaise et que son personnel risque d'être licencié. Il peut alors prendre un délai d'exécution de la sanction permettant de tenir compte des conséquences èconomiques et sociales pour l'entreprise (20).

La sanction privative de droit la plus sévère est sans aucun doute la fermeture de l'établissement. C'est une des prérogatives de police spéciale particulière à l'environnement. Cette possibilité a notamment été récemment insérée par la loi sur l'eau du 31 Décembre 2006 dans l'article 216-1-1 du Code de l'Environnement, qui prévoit que "si l'exploitant ou, à défaut, le propriétaire ne défère pas à la mise en demeure de régulariser sa situation ou si sa demande d'autorisation est rejetée, l'autorité compétente ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou ouvrages, la cessation définitive des travaux ou activités". A ce propos, soulignons que la nouvelle loi sur l'eau a renforcé les sanctions administratives dans ce domaine.

b2) Les sanctions pécuniaires.  Les sanctions pécuniaires consistent principalement en l'amende administrative, complétée par la consignation et l'astreinte.

L'amende administrative peut prendre différentes formes. Elle peut être fixe, minimum ou maximum, ou variable selon la gravité du manquement ou le dommage causé. Elle est un instrument flexible, permettant une réponse adéquate et proportionnée à l'infraction, hormis dans le cas de l'amende fixe, qui ne laisse aucune marge de manuvre à l'autorité administrative. C'est par exemple le cas dans la législation sur les produits chimiques, où une amende de 1500 ¬ peut être imposée en cas de non respect d'une mise en demeure.

En général, ce sont plutôt des amendes avec un montant maximum qui sont fixées par la loi. Cependant, les amendes administratives ne sont pas un instrument extrêmement utilisé dans le droit français. Elles sont principalement utilisées dans les cas de violation les plus sérieux, ou en complément d'autres mesures.

La consignation oblige à remettre entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des travaux à réaliser. La somme, fixée par le préfet, doit être d'un montant raisonnable et proportionné à l'ampleur des travaux à réaliser. Elle sera par la suite restituée à l'exploitant s'il exécute les mesures prescrites au fur et à mesure de sa mise en conformité. Cependant, en cas d'inexécution ou de mauvaise exécution des mesures prescrites, la consignation reste acquise à l'Etat. C'est une mesure conservatoire très efficace, relativement répandue dans le droit environnemental français. La consignation est prévue dans la plupart des dispositions du Code de l'environnement èdictant des sanctions administratives, telles par exemple l'article L216-1 sur les violations relatives à l'eau, l'article L514-1 sur les installations classées, ou encore l'article L571-17 relatif au bruit.

c) Les peines accessoires et complémentaires.  Outre les peines principales, des peines accessoires et complémentaires peuvent également être prononcées par l'autorité administrative ou le juge.

L'astreinte est un mécanisme permettant de contraindre un contrevenant à se plier à la législation au moyen d'amendes journalières qui cesseront de se cumuler avec la cessation de l'infraction. Ainsi, selon l'article L518-18 du Code de l'Environnement, "en cas de non-respect des prescriptions de la mise en demeure (...), l'autorité administrative ordonne le paiement d'une amende au plus ègale à 1500 ¬ et une astreinte journalière de 150 ¬".

Une autre mesure, complémentaire à la mise en uvre de la sanction de suspension d'activité ou de fermeture d'une installation, est la mise sous scellés, qui interdit l'accès à l'installation par l'exploitant. Cela peut être le cas par exemple en cas de constatation d'une infraction aux installations classées (Article L514-2 Code de l'Environnement).

d) Conditions de forme.  La loi soumet la sanction administrative à des conditions procédurales. Tout d'abord, la décision de l'administration de recourir à une sanction (tout comme pour la mise en demeure) doit être motivée. Selon la loi n. 79-587 du 11 Juillet 1979, les décisions individuelles défavorables, parmi lesquelles les sanctions, doivent inclure une motivation par écrit et comporter toutes les considérations de fait et de droit qui fondent la décision.

La procédure doit par ailleurs respecter les droits de la défense (21), en obligeant l'administration à faire connaître à l'administré tous les griefs, et lui permettant de faire partager ses observations dans un délai raisonnable.

3.2. Sanctions pénales.  Les ètapes de la procédure pénale peuvent être définies comme suit:

1. Procédure précontentieuse

Enquête préliminaire (par la Police ou un agent spécialement habilité)

Décision sur l'opportunité des poursuites (par le Procureur)

2. Procédure contentieuse

Enquête judiciaire (par le juge d'instruction)

Première instance: Tribunal de Police ou Tribunal Correctionnel (jusqùà 10 ans de prison)

Seconde instance: Chambre correctionnel de la Cour d'Appel

Cassation: Cour de Cassation

Les sanctions pénales sont classifiées en trois catégories différentes par le droit pénal. Il s'agit des contraventions, délits et crimes (Article 111-1 du Code Pénal). Les contraventions correspondent à une amende de 1500 ¬ maximum, et pas de peine de prison, les délits à des peines d'emprisonnement jusqùà 10 ans, et montant de l'amende illimité, et les crimes à des peines de prison allant jusqùà la perpétuité, et également avec un montant d'amende illimité. Les sanctions applicables au droit de l'environnement sont pour la plupart des contraventions et délits.

a) Les peines principales. Les sanctions pénales sont principalement de deux types. Elles peuvent être pécuniaires ou privatives de liberté. Elles sont prévues par la loi, et notamment par le Code de l'Environnement.

Tout d'abord, concernant les amendes pénales, elles sont naturellement variables en fonction de la gravité de l'infraction. Elles peuvent aller jusqùà 150 000 ¬, mais sont généralement situées entre 7 500 ¬ et 20 000 ¬.

Les peines de prison sont quant à elles peu nombreuses en matière environnementale. En outre, les textes prévoient des peines relativement limitées. Il s'agit dans la plupart des cas de 6 mois à 2 ans de prison. Elles sont prononcées exclusivement par le juge pénal.

Le tableau suivant illustre par domaines environnementaux la diversité des sanctions applicables (22).

Le droit français prévoit également des circonstances aggravantes qui peuvent alourdir la peine. Il s'agit principalement de la récidive. La violation manifestement délibérée de la loi ou des conséquences irréversibles ou d'une particulière gravité pour l'environnement pourront aussi être considérées comme des circonstances aggravantes. C'est en particulier le cas dans le cadre de la pollution maritime (Article L.218-22 Code de l'Environnement).

Le Code de l'Environnement prévoit par ailleurs d'autres sanctions pénales, telles que l'interdiction d'exploiter une installation, ou la remise en ètat des lieux pollués. Ces peines sont prononcées à titre principal ou à titre accessoire.

b) Les peines accessoires et complémentaires. Il existe tout une panoplie de peines qui viennent accompagner les amendes et peines d'emprisonnement principales prononcées par le juge pénal. Les mesures personnelles, les mesures de publicité et les mesures à caractère réel peuvent être distinguées (23). Deux autres dispositions particulières sont à mentionner: l'ajournement et l'astreinte.

Les mesures personnelles peuvent être des déchéances de certains droits ou des incapacités à exercer une activité pour le contrevenant. Il s'agit notamment de l'interdiction temporaire de l'activité en cause jusqùà ce que les dispositions auxquelles il a été contrevenu soient respectées dans le cadre de la loi sur l'eau (Article L216-8 du Code de l'Environnement).

Les mesures de publicité permettent de faire connaître le jugement au grand public. Cela prend la forme soit d'un affichage, soit d'une diffusion dans les médias. C'est un instrument relativement répandu en droit de l'environnement, dans la mesure où l'image environnementale d'une entreprise a un impact mesurable sur le consommateur.

Les mesures à caractère réel sont des sanctions ayant des conséquences directes sur la situation illégale et non pas nécessairement sur la personne en infraction. Elles ont été définies comme catégorie particulière par la jurisprudence (24). Il s'agira le plus souvent de la remise en ètat des lieux, ou du retrait, de la saisie ou de la destruction des objets ou dispositifs sur lesquels a porté l'infraction. Il s'agit également de l'interdiction d'utilisation d'une installation classée. Pour les renforcer, plusieurs instruments existent, telle que l'exécution des travaux d'office.

L'ajournement est un mécanisme permettant au juge de décider de ne pas mettre en uvre la sanction immédiatement après son prononcé lorsque la personne en infraction a pris des mesures afin que le dommage ou le trouble résultant de l'infraction cesse. Le juge accorde alors un délai au condamné afin que celui-ci puisse se présenter une nouvelle fois devant ses juges en ayant remédié à la situation illégale, afin que ceux-ci le dispensent de peine. L'ajournement assorti d'une injonction d'exécuter des prestations définies par les textes ou imposées par le tribunal dans un certain délai (maximum un an) est favorisé dans le droit de l'environnement. Malgré les avantages èvidents de ce système en théorie (la mise en uvre de la réparation de l'infraction garantie par le tribunal qui l'a constatée), il semble présenter des inconvénients dans la pratique, tels que la difficulté pour les juges de vérifier la réalité et la qualité de l'exécution des prescriptions et l'engorgement des tribunaux, qu'un tel système ne permet pas de résoudre.

L'astreinte est, dans le cadre des sanctions pénales, une "mesure comminatoire destinée à contraindre le débiteur à exécuter une obligation de faire" (25). Elle peut accompagner l'ajournement ou être prononcée comme peine complémentaire seule. Les tribunaux sont relativement libres de recourir à l'astreinte d'une part, et d'en fixer les conditions d'autre part (taux, délai). Les textes prévoyant l'astreinte peuvent ou non fixer un taux maximum. Ainsi, une astreinte de 7,5 à 75 ¬ par jour de retard est prévue par la loi entre la condamnation et la suppression d'une publicité affichée illégalement (sur un arbre par exemple).

Etant donné le nombre èlevé de polices de l'environnement et la complexité de leur organisation, nous nous contenterons dans cette section d'une présentation générale du système français avant de nous pencher, à titre d'exemple, sur quelques unes des polices compétentes en matière d'environnement, dans deux domaines: les installations classées et la réglementation du commerce des espèces protégées. Ces deux exemples illustrent particulièrement bien les problèmes posés en pratique et les solutions apportées jusqu'ici pour tenter de les résoudre.

4.1. Un système complexe et segmentaire. Une mission interministérielle a été mise en place en décembre 2003 en vue d'effectuer un ètat des lieux en matière de procédures et de sanctions administratives et pénales dans le domaine de l'environnement (26). Elle a dénombré 24 polices spéciales appliquées par plus d'une cinquantaine de catégories d'agents habilités. En l'occurrence, il s'agit de fonctionnaires et d'agents de l'administration auxquels des lois spéciales attribuent certains pouvoirs de police judiciaire dans les conditions et dans les limites fixées par ces lois (27). Ces polices se caractérisent par leur segmentation et leur caractère composite.

Les différentes procédures mises en place par le Code de l'Environnement varient en fonction des polices concernées quant à l'obligation de l'information préalable du procureur, les pouvoirs d'investigation, l'obligation de la remise des copies de procès-verbaux, les délais de transmission des procès-verbaux et les différentes peines encourues en cas d'obstacles aux contrôles.

Quant à la pratique, le rapport de la mission interministérielle souligne l'écart entre le nombre èlevé des missions prévues par la réglementation et les actions administratives de contrôle, généralement limitées. Cette situation apparaît due principalement à la dilution des responsabilités entre de trop nombreux services. De plus, pour les agents habilités, les fonctions de contrôle ne représentent souvent qu'une partie de leurs responsabilités et donc, le temps qu'ils y consacrent est d'autant limité. Les efforts de coordination entre les différentes structures responsables du contrôle en matière d'environnement sont insuffisants. Aussi, il apparaît que le ministère en charge de l'environnement "est en fait presque totalement dépourvu des leviers d'action qui lui seraient nécessaires" (28).

A part les agents spécialement habilités, le corps des officiers et agents de police judiciaire joue également un rôle important dans le contrôle et la poursuite des infractions environnementales. En matière de police judiciaire, le rapport conclut qù "il apparaît que les acteurs de l'enquête judiciaire en matière d'atteintes environnementales sont dispersés et que leur action n'est pas mise en cohérence par les parquets sous l'autorité desquels ils agissent. Il n'y a pas d'identification claire d'un pôle d'enquêtes pénales en capacité de mobiliser des ressources d'investigations tant matérielles qùhumaines" (29).

Les condamnations du chef d'atteintes à l'environnement comptent pour une minorité des décisions des tribunaux ne représentant que de 1 à 2% des affaires traitées (30). Pour la majorité, elles concernent des affaires de chasse et de pêche et l'on constate une diminution régulière du nombre de condamnations dans pratiquement tous les domaines, comme le montre le tableau ci-dessous (31).

4.2. L'inspection des installations classées.  Le contrôle des installations classées a longtemps souffert du manque d'effectifs des services concernés. Le gouvernement a réagi à ce manque d'efficacité des contrôles en renforçant le nombre d'agents et en modernisant le système en place. Ces mesures se sont traduites par un renforcement des contrôles.

L'inspection des installations classées est assurée sous l'autorité administrative du préfet principalement par les Directions Régionales de l'Industrie, de la Recherche et de l'Environnement (DRIRE) pour la plupart des ètablissements industriels et par les Directions Départementales des Services Vétérinaires (DDSV) pour les ètablissements agricoles, les abattoirs et certaines autres activités agroalimentaires. Pour les installations relevant du Ministère de la défense, l'inspection est assurée par le contrôle général des armées.

A la suite de l'explosion de l'usine de nitrate d'ammonium AZF à Toulouse en 2001, le gouvernement a prévu une augmentation des effectifs des DRIRE à hauteur de 400 postes, sur la période 2004-2007. Cette croissance numérique a été accompagnée d'un programme pluriannuel de renforcement et de modernisation de l'inspection des installations classées dans les DRIRE adopté en février 2004. Le programme comporte des engagements quant au nombre de visites d'inspection, de délai d'instruction des demandes d'autorisation, de réponse aux plaintes, et de transparence de l'action de l'inspection envers les tiers. Il prévoit que le ministère chargé de l'environnement fixe chaque année des priorités d'action à l'inspection des installations classées.

Pour 2007, les priorités s'inscrivent dans le cadre de la mise en uvre de la loi du 30 juillet 2003 sur le renforcement de la prévention des risques technologiques et naturels et du plan national santé-environnement. Des contrôles des produits chimiques sont prévus dans le cadre des nouvelles réglementations européennes (règlement REACH, directives biocides et composés organiques volatils dans les peintures) conjointement à une campagne d'inspections inopinées destinée à vérifier l'applicabilité des "Plans d'Opération Interne" des sites à risque majeur dits Seveso, définissant les moyens à mettre en place en cas d'accidents.

Un plan similaire vient d'être lancé pour la modernisation de l'inspection des installations classées dans les DDSV. Le programme détaille les modalités de pilotage, d'organisation, de formation et d'information à mettre en uvre dans ces services et, tout comme pour les DRIRE, prévoit des engagements concrets en termes de nombre de visites, de délai d'autorisation, de réponse aux plaintes et de transparence. Les priorités pour 2007 comprennent la mise en uvre de la directive IPPC, en particulier, la poursuite des réexamens des conditions d'exploitation des installations IPPC sur la base d'un bilan de fonctionnement imposé aux exploitants. L'accent est également mis sur la légionellose.

Des objectifs et des indicateurs de performance sont fixés pour la mise en uvre des plans de modernisation de l'inspection des installations classées en DRIRE et en DDSV.

L'inspection dispose aujourd'hui d'environ 1500 inspecteurs pour le contrôle des 500000 ètablissements relevant de la législation des installations classées dont 1054 pour les DRIRE et 337 pour les DDSV. Les autres inspecteurs relèvent du Service Technique interdépartemental de l'Inspection des Installations Classées sous l'autorité de la Préfecture de Police de Paris (60 inspecteurs) et d'autres services d'État, par exemple, les Directions départementales de l'Agriculture et de la Forêt pour les caves vinicoles (56 inspecteurs).

Au cours de l'année 2006, 30170 visites d'inspection ont été réalisées contre 28500 en 2005 dont 1462 à la suite de plainte, 4452 à la suite d'un accident ou d'une pollution accidentelle, 564 à la suite de fermeture de site et 27693 visites planifiées. Le nombre de visites planifiées a augmenté significativement avec un accroissement de plus de 100% en 10 ans, de 13000 à environ 27700.

L'Inspection générale de l'environnement a également reporté les suites données au non-respect par un exploitant d'une mise en demeure de se mettre en conformité avec la réglementation sur les installations classées, dans un délai précis. En 2006, plus de 3000 arrêtés préfectoraux de mise en demeure ont été pris. Le nombre de sanctions administratives prononcées est également en augmentation, avec 360 sanctions ètablies en 2006.

En matière de sanctions pénales, l'inspection des installations classées dresse des procès-verbaux en cas de constat d'infraction. Le procès-verbal est transmis au Procureur de la République qui décide de l'opportunité des poursuites. En 2006, pour l'ensemble des installations classées, les inspecteurs ont dressé 1569 procès-verbaux d'infraction, soit une multiplication par 4 en 20 ans du nombre annuel de procès-verbaux dressés par l'inspection.

En conclusion, les efforts consentis semblent couronnés de succès comme le montre l'augmentation significative du nombre de contrôles effectués. Cette politique volontariste s'explique en grande partie par la prise de conscience du risque que présentent les ètablissements industriels par les citoyens et les décideurs. Il serait souhaitable d'appliquer de telles augmentations de moyens à d'autres secteurs de l'environnement.

4.3. CITES.  Les contrôles et sanctions en matière de trafic d'espèces protégées constituent un autre exemple èclairant de la multiplicité des polices et des problèmes relatifs au contrôle et à l'application des sanctions. Dans ce cas précis, ces problèmes sont plutôt liés à la technicité de la police concernée qui demande des connaissances spécifiques tant légales que techniques. De plus, les contrôles sont effectués par des services aux nombreuses attributions et les infractions à la réglementation des espèces protégées ne comptent que pour une faible minorité des activités de ces agents. Afin de répondre à ces difficultés, des structures de coordination ont été mises en place et des formations spécialisées ont été dispensées à certains agents. Cependant, les effectifs en question demeurent très limités.

En France, plusieurs organisations sont responsables du contrôle en la matière:

Å La Gendarmerie: la gendarmerie est une force de police sous l'autorité du ministère de la défense. Les gendarmes ont des fonctions de police judiciaire, c'est-à-dire constater les infractions à la loi pénale, en rassembler les preuves et en rechercher les auteurs. Entre autres, ils interviennent en matière de contrôle de trafic d'espèces protégées.

Å L'Administration des Douanes sous l'autorité du Ministère des finances est également chargée du contrôle de l'application de la Convention CITES, dans le cadre de sa mission de lutte contre la fraude et les trafics internationaux (32). Certains officiers se spécialisent par domaine d'intérêt dont CITES mais leur nombre exact n'est pas disponible. Dans leurs activités, les Douanes peuvent faire appel à des experts extérieurs, notamment du Musée d'Histoire Naturelle de Paris afin d'identifier les spécimens CITES. Les contrôles de passagers et de marchandises sont effectués systématiquement pour environ 5% du trafic total, sélectionnés sur la base d'évaluation des risques et des informations fournies par des autorités d'autres États, des ONG et d'organisations internationales (33).

Å L'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) est un ètablissement public national sous la double tutelle des ministères en charge de l'agriculture et de l'environnement (chasse). Dans le cadre de ses fonctions de police de la chasse et de l'environnement, l'ONCFS exerce un contrôle, notamment en matière de faune sauvage dans les faits. L'ONCFS a créé un réseau national d'environ 300 correspondants CITES, spécialement formés, qui sont chargés de servir de relais départementaux d'autres services et de contrôler les ètablissements de vente, les particuliers, les cirques et les parcs zoologiques. Une brigade spécialisée, la Brigade Mobile d'Intervention CITES Capture, composée de 8 agents, participe aux opérations de lutte contre le trafic d'animaux sauvages (34).

Å Les DDSV assurent le contrôle des ètablissements ou èlevages d'agrément hébergeant de la faune sauvage captive. Elles vérifient notamment l'origine des animaux et sont responsables des contrôles sanitaires des animaux vivants.

L'Office Central de Lutte contre les Atteintes à l'Environnement et à la Santé Publique (OCLAESP), créé par décret du 24 juin 2004 (35), et rattaché à la direction générale de la gendarmerie nationale, sous l'autorité du Ministère de la Défense coordonne les actions des différents services, en particulier de la gendarmerie et de la police. Les officiers de l'OCLAESP ont une formation spécialisée en environnement et peuvent coordonner et diriger les enquêtes les plus importantes.

En matière de sanctions, les textes applicables sont:

Å le Code de l'Environnement, Article L.415.3, qui prévoit des peines d'amende d'un maximum de 9000 ¬ et d'emprisonnement d'un maximum de 6 mois et la possibilité de confisquer les spécimens saisis et les instruments et véhicules ayant servi à commettre l'infraction

Å le Code des Douanes, l'Article 414, qui en cas de contrebande ou d'exportation sans déclaration de spécimens CITES prévoit une peine d'emprisonnement d'un maximum de trois ans, la confiscation de l'objet de fraude, des moyens de transport et des objets servant à masquer la fraude, ainsi que d'une amende comprise entre une et deux fois la valeur de l'objet de fraude.

Les sanctions sont donc très faibles au titre du Code de l'Environnement et il arrive que les agents de l'ONCFS se tournent vers les Douanes lorsque le Code des Douanes offre la possibilité de sanctionner plus lourdement que celui de l'Environnement une infraction grave. Le Ministère en charge de l'environnement a proposé de renforcer les pénalités au titre du Code de l'Environnement à un maximum de deux ans d'emprisonnement. Finalement, le nombre de cas portés devant les tribunaux est très restreint (36).

Nous avons constaté que les contrôles restent limités en matière d'environnement et le nombre des décisions des tribunaux très faible. Cependant, la vigilance des membres du public, et donc des associations, quant à la mise en uvre du droit de l'environnement est assurée par les mesures garantissant l'accès à la justice.

Au titre du troisième pilier de la Convention d'Aarhus ratifiée par la France en 2002, et notamment de son article 9, le système juridique français doit respecter certains principes tel qu'un accès satisfaisant des membres du public (également les associations) au juge, ou encore une procédure rapide et peu onéreuse. L'application de ces principes n'a d'ailleurs pas nécessité de changements importants du système existant car la pratique et les textes français avaient déjà pris le parti d'un accès large du public à la justice.

De manière générale, devant toutes les juridictions, tant judiciaires qùadministrative, la définition de l'intérêt à agir (le plus souvent intérêt personnel et direct) des membres du public permet une large recevabilité des actions contre les violations du droit de l'environnement pour les citoyens devant les divers types de juridictions. De même, les associations bénéficient d'un régime particulier facilitant la reconnaissance de leur intérêt à agir. En outre, les co"ts liés à une action en justice, même s'ils peuvent être importants, seront couverts par l'aide juridictionnelle pour les revenus les plus bas, quel que soit le type de juridiction. Des différences de traitement peuvent cependant apparaître au regard de la longueur de la procédure, et des délais de recours applicables en droit pénal, civil et administratif. Ainsi, tandis que les victimes d'infraction ont jusqùà dix ans après les faits pour introduire une instance devant les juridictions pénales (pour les crimes) et civiles, elles ne disposent en général que de deux mois pour agir devant le juge administratif. A l'inverse, la procédure sera dans la plupart des cas plus longue au civil et au pénal (quatre à cinq ans) que devant le tribunal administratif (six mois à deux ans).

Il existe dans le système judiciaire français deux ordres juridictionnels: les juridictions judiciaires (juge civil et pénal), et la juridiction administrative. Ces deux types de juridictions ont trois niveaux (tribunal, cour d'appel et Cour de Cassation/Conseil d'Etat). Il n'existe pas de procédure spécifique au droit de l'environnement, et c'est donc ce système à trois branches qui s'applique également pour les litiges liés au droit de l'environnement.

5.1. Le juge judiciaire.  Les recours devant le juge judiciaire concernent les conflits entre personnes privées, physiques ou morales, ou concernant des actes privés. De manière générale, le juge civil est compétent pour les plaintes concernant la compensation d'un dommage causé par une violation du droit de l'environnement, tandis que le juge répressif (pénal) èdicte les règles de droit applicables aux contraventions, crimes et délits (différentes cours seront compétentes selon le degré de gravité de l'infraction).

La réparation devant le juge civil repose sur trois éléments: la victime doit avoir subi un dommage, du fait de la faute ou de tout autre acte susceptible d'engager la responsabilité de la personne assignée, et un lien de causalité doit exister entre les deux précédents éléments. En matière environnementale, les situations donnant lieu à une procédure au civil sont en général la responsabilité du pollueur commettant une faute du fait de son comportement négligent ou du non-respect de la réglementation (37), la responsabilité sans faute du pollueur du fait des choses sous sa garde (38), ou encore en cours de trouble anormal de voisinage. Le juge civil peut condamner la personne responsable à verser des dommages et intérêts, ainsi qùà remettre les lieux en ètat. Selon la loi, "l'action est ouverte à tous ceux qui ont un intérêt légitime au succès ou au rejet d'une prétention, sous réserve des cas dans lesquels la loi attribue le droit d'agir aux seules personnes qu'elle qualifie pour èlever ou combattre une prétention, ou pour défendre un intérêt déterminé" (39). La procédure d'agrément des associations (40) permet à celles-ci de faire valoir leurs intérêts devant le juge civil sans qu'elles aient subi un préjudice personnel direct en tant que tel (en cas de dommage ècologique par exemple). Cela a d'ailleurs été réaffirmé très récemment par la Cour de Cassation dans un cas de permis d'urbanisme (41). Au civil, l'avocat n'est pas requis en première instance. Toutefois, pour les autres instances et lorsque cela s'avère nécessaire, le fait de faire appel à un avocat peut être relativement onéreux (42). Un système d'aide juridictionnelle a été instauré par la loi (43) afin de couvrir les frais de procédure et d'avocat, et bénéficie aux personnes physiques dont les ressources financières sont inférieures à un certain seuil, ainsi qùaux associations dans des cas exceptionnels, qui ne sont que très peu reconnus dans la pratique. Dans le cadre d'une procédure civile, le délai pour les actions en responsabilité est de 10 ans.

Devant le juge répressif, l'action peut être publique, elle est alors initiée par le Parquet (magistrats publics représentant l'Etat), ou dans certains cas d'infractions environnementales, d'autres autorités, tels que le Conseil supérieur des Pêches, les Directions régionales de l'Environnement ou les Directions Départementales de l'Agriculture et des Forêts. L'action peut également être civile, auquel cas elle résulte de la plainte déposée par toute personne physique ou morale qui a personnellement souffert du dommage causé par l'infraction. Le droit pénal prévoit des procédures simplifiées, telle que l'injonction de faire, et des procédures spéciales, telles que le référé, qui permet de prévenir un dommage imminent ou de mettre fin à un trouble manifestement illicite. Le ministère d'avocat est obligatoire au pénal, hormis devant les tribunaux de police (pour les contraventions) et les tribunaux correctionnels (pour les délits). L'aide juridictionnelle est disponible pour la ou les partie(s) au procès dans les conditions mentionnés précédemment. Dans le cadre de la procédure pénale, le délai pour agir est de dix ans pour les crimes, trois ans pour les délits et un an pour les contraventions.

5.2. Le juge administratif.  Le juge administratif quant à lui est compétent pour les litiges concernant les décisions de l'administration. Il est cependant à mentionner que, antérieurement à la saisine du juge, il est possible à une personne qui se considère lésée par une décision de l'administration de faire un recours gracieux devant l'autorité ayant issu la décision, et/ou devant le supérieur hiérarchique de cette personne. Le recours contentieux devant le juge peut prendre quant à lui plusieurs formes. Il peut s'agir d'un recours pour excès de pouvoir (le plus courant) visant à annuler la décision contestée, ou d'un recours de plein contentieux, qui permet de modifier la décision, mais aussi la réparation d'un dommage causé par l'administration (utilisé notamment dans le cadre des installations classées). Est à mentionner également la possibilité de recourir à un référé par lequel le juge peut suspendre l'exécution d'une décision administrative en cas d'urgence et s'il existe des doutes sérieux quant à sa légalité.

Les personnes admises à introduire un recours devant le juge administratif sont celles pouvant justifier d'une capacité (être une personne physique ou morale) et surtout d'un intérêt à agir suffisants. En cas de recours pour excès de pouvoir, l'acte administratif doit potentiellement atteindre les intérêts matériels ou moraux de la personne. Le plaignant doit en outre justifier d'un intérêt direct, personnel, légitime, effectif pertinent et certain. Cela peut être le destinataire de la décision, ou un tiers, si le dommage n'est pas excessivement incertain ou indirect (pour les voisins d'un site pollué par exemple). Quant aux associations, elles peuvent être de trois types: ad hoc, déclarées et agréées. Les associations ad hoc ont intérêt à agir lorsque la décision atteint les intérêts collectifs qu'elles défendent. Les associations déclarées au titre de la loi de 1901 ont la possibilité de contester une décision basée sur une législation ayant un lien direct avec leur champ d'activités, et correspondant à la zone géographique décrite dans leurs statuts. Le Code de l'Environnement a également prévu à l'article L141-1 une possibilité d'agrément pour les associations environnementales, lorsqùelles exercent leur activité depuis au moins trois ans dans le domaine de "la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, oeuvrant principalement pour la protection de l'environnement". Les associations agréées ont alors au titre de l'article L142-1 du Code de l'Environnement intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec leur objet et leurs activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elles bénéficient de l'agrément. En cas de recours de plein contentieux, l'article L514-6 sur les installations classées prévoit expressément que certaines décisions (notamment autorisations et refus de permis, prescriptions spécifiques, sanctions administratives...) sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Ont alors intérêt à agir les demandeurs ou exploitants, ou les tiers, personnes physiques ou morales, les communes intéressées ou leurs groupements, en raison des inconvénients ou des dangers que le fonctionnement de l'installation présente pour les intérêts visés à l'article L. 511-1 du Code de l'Environnement. L'accès à la justice administrative est ainsi envisagé par la loi de manière relativement satisfaisante pour les administrés, ce qui est relayé par une jurisprudence généralement à l'avantage du public.

Quant aux co"ts, l'introduction de la procédure, aussi ben gracieuse que contentieuse, est gratuite. Cependant, certains co"ts doivent être pris en considération. C'est le cas pour les honoraires d'avocat, dont le ministère est obligatoire devant la Cour Administrative d'Appel et le Conseil d'État en cas de recours pour excès de pouvoir, et dans toutes les instances en cas de recours de plein contentieux (44). Les co"ts d'experts peuvent également être très èlevés. L'aide juridictionnelle peut également être appliquée au procès administratif. Il faut également relever le co"t des condamnations aux dépens et au frais de la partie adverse prononcés par le juge contre la partie perdante, et qui peuvent être conséquents (45).

Quant à la durée, le délai pour contester une décision devant le juge administratif est en général de deux mois à partir de la notification de la décision. Mais il peut par exemple être ètendu à quatre ans à compter de la publication ou de l'affichage dans le cas de problèmes liés à des installations classées qui peuvent poser des inconvénients ou des dangers pour les tiers ou les communes intéressées ou leurs groupements. Par ailleurs, la durée de la procédure en tant que telle diffère d'un cas à un autre et d'une cour à une autre. En première instance, elle sera de sept mois à deux ans, en seconde instance d'un an à deux ans et demi, et en Conseil d'État d'un an, ce qui revient à environ quatre ans pour toutes les instances.

En conclusion, une ètude du système français de sanctions administratives et pénales environnementales met en èvidence de nombreuses faiblesses et lacunes rendant difficile l'application du droit de l'environnement. Cependant, une èvolution de la législation et de la pratique se dessine en faveur d'un renforcement des mesures existantes, même si l'ampleur et le rythme de cette èvolution apparaissent incertains et si l'émergence d'un mouvement en faveur de la dépénalisation pourrait la freiner. Divers facteurs, en particulier de récentes catastrophes ècologiques mais aussi l'influence de l'action communautaire, ont favorisé chez les citoyens et les responsables politiques la prise de conscience de la nécessité d'un système de contrôle et de sanctions efficace pour assurer le respect d'une législation environnementale dont l'importance a été trop longtemps négligée.